新华社《瞭望》新闻周刊关注:部分自贸试验区缘何停留于“微创新

发布日期:2019-09-15 19:10   来源:未知   阅读:

  ◆ 部分自贸区改革举措有些仅停留于流程的优化改进、业务办理时间的缩短等“微创新”状态

  ◆ 现行的统筹推进机制,在自贸试验区运行初期是可行的,但随着改革进入“深水区”,出现了新的不适应

  ◆ 目前部分推进模式难度大、效率低,改革方案的审批因此耗时过长的情况时有发生

  ◆ 自贸试验区部分创新事项涉及中央部委事权或与现行政策法规冲突的情况普遍存在,地方层面探索空间有限

  作为我国在新时代推进改革开放的重要举措,自贸试验区基础性改革任务推进顺利,对外开放的障碍逐渐破除,营商环境持续改善,新兴产业集群正在形成。

  例如,四川自贸试验区159项改革任务实施率已超过95%,10余项制度创新成果在全国复制推广;重庆自贸试验区151项改革任务已落地129项,已出台141项创新举措,形成11项全国首创制度创新成果;陕西自贸试验区165项改革任务已基本完成,9项制度创新成果在全国复制推广。

  但随着自贸试验区改革逐步进入“深水区”,部分自贸试验区的改革举措局限于流程优化改进等“小修小补”,呈“微创新”状态,其承担的风险压力测试、制度性改革创新、系统性集成创新等关键任务推进困难。

  《瞭望》新闻周刊记者在调研中发现,主要原因在于统筹推进机制较难适应创新需求,自贸试验区法律事权约束较大、跨部门联动不畅等,亟待构建与自贸试验区创新需求相适应的统筹推进机制,突破法律事权束缚,积极稳妥推进风险压力测试和系统集成创新,将自贸试验区的改革探索向纵深推进。

  “好吃的肉快吃完了,剩下的大部分是难啃的硬骨头。”采访中,多名自贸试验区片区负责人表示,当前的一些改革举措仍停留于流程的优化改进、业务办理时间的缩短等“微创新”状态,风险压力测试、制度性改革创新、系统性集成创新较为欠缺。

  “小修小补”式改革多,制度性改革少。当前,部分自贸试验区的制度创新多集中于“放管服”领域,如陕西自贸试验区的铁路运输方式“舱单归并”、重庆自贸试验区的企业注册登记“五办”、四川自贸试验区的国际多式联运一单制等创新举措,均大幅降低企业的时间和费用成本。

  “这些举措有利于提升贸易便利化水平,改善营商环境,但这些大多局限于流程的优化和改进,如管理程序减少、管理方式优化等。”多位自贸试验区片区负责人说,目前触及根本制度的改革较少,加拿大研究生一年留学费用有多少?!而制度性改革创新是自贸试验区更重要的任务。

  “碎片化”改革多,系统性改革少。关于某一特定环节的改革创新较多,涉及特定领域全流程、全周期的集成创新案例欠缺。以建筑许可领域为例,改革涉及国土、规划、消防等十余个部门,需要十余个部门协同推进改革,才能实现建筑许可领域的根本性改革,形成系统集成式改革创新案例。

  “相互借鉴”式改革多,独创性改革少。西安交通大学“一带一路”自由贸易试验区研究院服务贸易中心主任、经济与金融学院教授冯宗宪等专家说,自贸试验区陆续挂牌运营以来,往往是先复制推广其他自贸试验区的创新经验,在此基础上展开改革创新,改革举措同质化现象较为突出,改革领域多集中于企业注册登记、跨境贸易便利化、推动新兴业态聚集等方面,独创性改革创新案例较少。

  “自贸试验区的改革创新好比进入了一场马拉松的半程阶段,正是最困难的时候,只有突破身体极限,才能顺利跑完全程。”一位自贸试验区办公室负责人说。

  记者调研中发现,自贸试验区风险压力测试、制度性改革创新、系统性集成创新等关键任务推进困难,主要原因在于统筹推进机制较难适应创新需求,自贸试验区法律事权约束较大、跨部门联动不畅等。

  接受采访的基层干部认为,现行的统筹推进机制,在自贸试验区运行初期是可行的,但随着改革进入“深水区”,出现了新的不适应。

  当前,自贸试验区的改革创新主要由部际联席会议统筹推进,由各自贸试验区根据自身需求上报方案,需依次经过相关部委的协商讨论和审批,这种“自下而上”的推进模式难度大、效率低,改革方案的审批因此耗时过长的情况时有发生。

  例如,进口整车保税仓储功能将大幅缓解企业资金周转压力,提升整车进口贸易量,但改革试点方案提交多个部委依次协商讨论、审批,耗时一年多后才获得批准。

  多名自贸试验区片区负责人说,现阶段很多是“动奶酪”的改革,相关部委普遍比较谨慎,推进过程中各部委对改革的认识各不相同。有的部委认为改革有风险,有的部委认为没有相关政策支撑,审批过程因此被大幅延长。

  与此同时,自贸试验区的改革创新也面临着法律、事权方面的制约和束缚。自贸试验区部分创新事项涉及中央部委事权或与现行政策法规冲突的情况普遍存在,地方层面探索空间有限。

  例如,四川自贸试验区成都片区的155项改革任务中,7项改革任务因涉及国家部委事权而暂时无法推动。以投贷联动试点为例,尽管此项改革任务写入了国务院发布的四川自贸试验区总体方案,但四川省并未被国家相关部门纳入试点地区,因此试点工作至今无法在四川省启动。

  “自贸试验区新模式和新业态不断涌现,很多政策法规已不再适应。”一位长期关注自贸试验区发展的专家说。

  另外,在现行统筹推进机制下,跨部门联动困难导致改革创新的“碎片化”。基层干部普遍反映,系统性改革创新往往涉及多个部门,而多数自贸试验区由省级层面设立自贸办推进改革试点任务,但自贸办只是协调部门,统筹协调力度有限,不同部门的改革意识和推进力度参差不齐,从而导致改革创新“碎片化”。

  参与推进自贸试验区知识产权证券化试点的一位专家说,知识产权证券化涉及版权局、文旅厅、金融办、证监局等多个部门,是一项系统性、制度性的改革,对于建设多层次金融市场具有重要意义。

  但在实际操作中,这项试点工作却因为统筹协调困难而推进缓慢。有的部门认为上级部委没有明确指示和方案,因此不属于本部门的主要工作任务;有的部门认为这是一项触及根本制度的系统性改革,在容错机制不完善的情况下不敢轻举妄动。

  “自贸试验区需要继续改的都在深水区、无人区,靠单兵突进很难实现,需要顶层设计、系统集成,中央部委、省级部门、自贸片区协同攻坚。”中国(四川)自贸试验区成都管委会副主任张金泉说。

  多位自贸试验区基层干部建议,自贸试验区需要层级更高、力度更大的统筹推进机制,例如构建由更高层面的机构牵头,各相关部委、相关省份参与的统筹推进机制,并建立目标任务考核督查机制,形成中央部委、省级部门、自贸片区协同推进的新格局。

  同时,由于自贸试验区改革创新工作涉及部门较多,各级政府部门可探索科学高效的自贸试验区机构设置和治理体系,如部委设置独立部门,基层设立管理委员会,破解“九龙治水”困局。

  在此基础上,自贸试验区的统筹推进机制可从原有的“自下而上”变为“自上而下”,中央和地方协同,力争实现自贸试验区改革创新的定向定点突破。

  首先,国家层面统筹制定改革任务并直接赋权。多名基层干部表示,国家层面可根据全面深化改革和扩大开放的要求,结合各自贸试验区特色制定改革试点任务,同时赋予地方层面相应的改革自主权,变“任务书”为“授权书”,地方层面可直接推进改革创新,无需再依次通过部委审批。

  其次,国家层面出台自贸试验区条例,通过立法的形式赋予自贸试验区更大改革自主权,并厘清中央和地方的权责;同时可参考借鉴前几年授予上海自贸试验区暂停实施“外资三法”部分条文的经验,235777心水论坛正规的借贷借款数授予各自贸试验区突破现行法律法规展开试点,并向全国人大提请修订或完善的权限。

  最后,积极稳妥推进风险压力测试和系统集成创新。支持自贸试验区开展风险压力测试,建立完善的容错纠错机制,激发改革创新的主动性和积极性;支持自贸试验区开展系统性改革创新,增强发展活力。